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中国公民环境权益保护有效途径

 论文栏目:司法制度     更新时间:2012-6-2 15:14:19   

中国公民环境权益保护有效途径范文

党的十七大报告提出要“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设资源节约型、环境友好型社会,实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调,使人民在良好生态环境中生产生活,实现经济社会永续发展”[1]。这充分表明我们党在环境政策上已经从“发展经济优先”向“发展经济时注意与环境保护相统一协调”转变,其目标是创建良好的生态和谐的社会。而这一政策在法律领域的最后落脚点则集中在公民环境权益的司法保护上,因此我们有必要对公民环境权益的司法保护问题作进一步的深入探究。

一、公民环境权益司法保护的理论基础

(一)公民环境权的提出

人类在通过自己的劳动创造丰富的物质财富和精神财富,推动人类文明不断发展进步的同时,面临的环境问题也日益严重,特别是在机器大工业生产以后,科学技术的进步在给人们的生活带来极大便利的同时,也对环境造成了极大的损害。在这种大的历史背景下,环境权在美、日、欧等工业发达国家首先被提出和关注。1960年,西德的一位医生向欧洲人权委员会提出控告,认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生环境的规定,是侵犯基本人权的行为。由于《欧洲人权条约》中未明确规定环境权的内容,控告被驳回。但却由此引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论[2]。之后,环境权问题引起国际社会及各国的广泛关注。1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》第一条庄严宣告:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”[3]这表明环境权为世界所接受。20世纪70年代初,诺贝尔奖获得者、著名的国际法学者雷诺•卡辛向海牙研究院提交了一份报告,提出要将现有的人权原则加以扩展,以包括健康和优雅的环境权在内,人类有免受污染以及在清洁的空气和水中生存的相应权利。卡辛认为,环境权具体应包括保证有足够的软水、纯净的空气等,最终保证人类得以在这个星球上继续生存。1973年维也纳欧洲环境部长会议通过的《欧洲自然资源人权草案》,肯定地将环境权作为新的人权并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。欧洲人权会议还为环境权的确立进行了广泛的工作,旨在引起全世界对环境权的重视,使其成为世界性的而不是为欧洲所特有的概念。国际社会的努力引起和推动了各国关于环境权的国内立法,一些西方国家相继在法律上确认了公民的环境权,如1969年美国的《国家环境政策法》、1969年日本的《东京都公害防止条例》。许多国家甚至在宪法中确认环境权或涉及环境权的内容,如南斯拉夫、波兰、葡萄牙、智利、巴西、匈牙利等国的宪法均体现了保护公民环境权的内容,美国也有5个州明确将环境权规定在州宪法中。这就使环境权成为当代宪法的新生基本权利。日本和美国还广泛地受理了以保护环境权为案由的案件,开始了环境权的司法实践。

(二)公民环境权的内容

公民环境权作为一项新型的、发展中的、尚未定型的权利,其内容和范围都还在探讨中。关于公民环境权的内容,目前学界主要有三种看法:一是公民环境权是公民就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。二是环境法律关系主体享有适宜健康和良好的生活环境,以及合理利用环境资源的基本权利。三是法律主体在环境法上的权利义务,是一个由多项子权利组成的内容丰富的权利系统[4]。这三种看法都有一定道理,但笔者认为这三种看法最终落脚点其实是一样的,那就是最终都归结到保护公民的人身权和财产权上去。无论是享有健康良好的生活环境(明显的是人身权),还是合理利用环境资源(典型财产权利),以及公民就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务以及环境法上的权利义务,其实都是人身权和财产权的一种延伸而已,并未超出这个范围。比如环境权中的眺望权、日照权、通风权等就是财产权中物权的延伸,更不用说自然资源的占有使用;宁静权、清洁水权、清洁空气权等都是人身权的延伸,当然也包括健康权和生命权。鉴于现阶段我国经济和社会发展水平,不宜也不可能将环境权益无限放大保护,发展对于发展中国家仍属第一要务。为此,有必要将公民环境权益限定在人身权和财产权的保护之上,不能任意扩大。本文以下论述将基于公民环境权益的内容仅限于公民的人身权和财产权而展开。

二、司法保护的实施———公民环境权益保护的终极路径

目前,我国公民环境权益司法保护极具必要性,它不仅是保护环境受害者权益的需要,也是贯彻立法、正确实施法律的需要,还是维护社会稳定、构建和谐社会的需要。然而,公民环境权益受到侵害后不能得到及时有效的司法保护正是现阶段我国环境权保护上面临的最大的问题。司法保护在我国现有体制下主要有两种方式:提起民事诉讼或者行政诉讼(刑事诉讼一般只有检察院才能提起,我们暂且不予论述)。

(一)关于民事诉讼

民事诉讼是我国保护公民环境权益最主要的司法救济方式,但在这方面还存在公益诉讼问题、诉讼时效过短问题、环境诉讼证据规则问题等诸多问题。笔者认为,这些都不是主要问题,在现有体制框架下都能予以解决。对于实践中公益诉讼问题,《民事诉讼法》第五十四条规定:“当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经被代表的当事人同意。”第五十五条规定:“诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的,人民法院可以发出公告,说明案件情况和诉讼请求,通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼;推选不出代表人的,人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定,对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的,适用该判决、裁定。”现实中法院因为结案率以及经济效益的考虑往往不采用代表人的诉讼制度,更不会“发出公告,说明案件情况和诉讼请求,通知权利人在一定期间向人民法院登记”,从而导致该制度形同虚设。如果实践中法院能严格按照第五十四条、第五十五条规定采用代表人诉讼的方法来解决环境诉讼中的主体资格问题,那么集团诉讼、公益诉讼等问题应该还是可以得到很好地解决的。环境诉讼时效在现行法律中也有特别的规定。环境损害发生所造成的后果往往具有潜伏性、累积性、可持续性,由此,诉讼时效问题就显得特别重要。我国《环境保护法》第四十二条规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”可以说立法者已经注意到环境侵权的特殊性,而且对于受害人在此期间不知道损害发生的适用《民法通则》第一百三十七条:“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是,从权利被侵害之日起超过二十年的,人民法院不予保护。有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间。”并且为了适应社会生活实际情况,《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百六十九条规定:权利人由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的,属于《民法通则》第一百三十七条规定的“特殊情况”,环境侵权的特殊性明显属于客观障碍,法官可以根据实际情况进行必要的延长来保护受害者的权益,这并不违反现行法律规定。对于环境诉讼证据规则中的举证责任、因果推定问题,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十四条明确规定了因环境污染引起的损害赔偿诉讼,对原告提出的侵权事实被告否认的,由被告负举证责任。这就明确规定了侵权责任的举证倒置。然而实践中有些法官对环境侵权诉讼比较陌生,仍然按照原来的谁主张、谁举证的传统固定思维模式来分配举证责任,导致环境侵权看起来和其他类型侵权没有任何区别,也让一部分专家学者误以为我国现行法律法规并没有规定举证责任倒置原则。对于环境民事诉讼来说,关键的问题不是再要立多少法,而是把现有的法律法规严格执行好,这样就基本上可以解决现有的绝大部分问题,而解决这些问题才是最实际、最符合人民的利益的。否则,在现有法律法规还未穷尽时,立法只会导致增加社会的经济负担,浪费人力、物力,而且如果不改变司法观念,实行效果将依然不佳。

(二)关于行政诉讼

我国是一个行政占主导的国家,环境行政机关在履行职责时,不可避免地会影响到行政相对人的环境权益。我国现行法律对环境行政行为违法的起诉规定比较分散,极易让人认为行政司法救济条款不足、原告资格过于狭窄。例如,根据《环境保护法》第四十五条规定:“环境保护监督管理人员滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管机关给予行政处分,构成犯罪的依法追究刑事责任。”有学者就认为:“按照该条规定,公民对环境行政机关及其工作人的有关渎职行为享有监督的权利,但这种监督权利最终并未落实到法律保障上,因为对这种行为只有行政机关的上级主管机关有权处理,公民也只能寄希望于其所在单位或上级机关给予其行政处分或‘刑事责任’,公民无法参与有效的法律监督这实际上剥夺了公民的诉权。”[5]这种说法是有偏见和不全面的。实际上,我国《行政诉讼法》第二条就规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而该法第四十一条规定提起诉讼应当符合的条件的第一项就是:“原告认为具体行政行为侵犯其合法权益的。”也就是说只要行政机关做出的具体行政行为侵犯了公民的合法权益,就可以对其提出行政诉讼。一般来说,环境保护监督管理人员只要有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为,一般都会损害公民的合法权益,换而言之,公民在法律上一般都会有提起行政诉讼的权利。只是现实中很少当事人提起类似诉讼,而且地方法院出于对现实情况的综合考量也不愿予以立案,这也让一些人误以为这种情况下不能提起行政诉讼。在我国,环境法界对环境行政诉讼还有另外一个误解,那就是行政诉讼第三人不能独立提起行政诉讼。其依据是《行政诉讼法》第二十七条的规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”实际上该法条并不是关于原告资格的规定,而仅涉及第三人制度问题,只是在当事人没有提起行政诉讼的情况下,“可以”或者“由人民法院通知”参加诉讼。而真正规定原告资格的是《行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款、第四十一条第(一)项。根据第四十一条第(一)项之规定,只要是认为某具体行政行为侵犯了其合法权益,不管是直接侵犯还是间接侵犯都可以以原告身份提起行政诉讼。这项规定比《民事诉讼法》第一百零八条第一项所规定的原告必须与本案有直接利害关系的资格要求宽泛得多,起诉范围也要大得多[6]。也有人认为根据《环境保护法》第四十条规定可推出:“如果环境行政处罚决定对行政相对人之外的第三人有关的话,他就没有提起诉讼的法律依据。公民即使是环境污染的直接受害者也不能对环境监督管理机关做出处罚的决定提出行政诉讼,而只能根据第四十一条对造成污染的单位或个人请求排除:、赔偿损失。”[7]其实这也是对《环境保护法》第四十条的理解上有所偏差。《环境保护法》第四十条主要强调的是行政相对人受处:蟮男姓燃猛揪,至于第三人的起诉权可以根据《行政诉讼法》第四十一条规定来提起,《环境保护法》作为一部实体法,不可能也不允许把所有的诉讼程序问题都集中起来进行规定,所以不应该认为这一规定是要剥夺第三人的诉权。总的来说,我国环境行政诉讼原告主体资格的范围还是比较宽泛的,只要司法实践执行得当,现阶段的法律法规还是可以满足司法实践需求的。

三、提升司法实践效率、保护公民环境权益的一点建议

与许多环境法专家特别注重完善法律制度的观点不同,笔者认为,目前环境问题之所以越来越严重,关键是因为环境权益受侵害者的单个力量过于弱。挥写蠹彝沤崞鹄床拍苄纬删薮蟮哪芰,才能解决诉讼纠纷中诸如举证困难、诉讼费用过大、赔偿所得过少、人力成本过大、社会效益很小等诸多问题。在我国,由于种种原因建立民间环保公益组织非常困难,需要各级政府审批。对此,笔者认为国家可帮助建立一个为环境权益受侵害者维权的半民间半官方的组织,可借鉴设定“消费者协会”这个组织来解决消费者维权难问题的成功经验而设置“环境权益保护者协会”。之所以设定“环境权益保护者协会”,原因在于二者有很多相似之处,如都是正当权益受到损害、受害者分布广泛、个体力量薄弱、维权成本高昂但收益很少、人力成本过高等。除此之外,因环境侵权具有隐蔽性、潜伏性、累积性、可持续性以及灾害的放大性的特点,取证更加困难,单个人很难完成,而且还涉及大量的科学知识甚至还涉及工厂的商业秘密保护问题,个人根本无法与侵权者抗衡。因此,环境权益受害者比消费者更需要一个自己的组织来为自己说话。该组织可挂靠环境保护部,对外挂“环境权益保护者协会”的牌子,由有关部门参加,各级环保部门负责协调。因为“消费者协会”和“环境权益保护者协会”的人员组成和组织架构类似,建议可直接在各级“消费者协会”基础上挂“环境权益保护者协会”的牌子,但采用一套人马,避免人员、资金和资源的浪费。其协会职能可参照消费者协会职能拟定,并赋予协会环境诉讼资格、环境知情权、法规制定建议权,参与环境决策及环境事项听证、协助环境监督管理、政府质询等各项社会事务。有了该组织,许多单个环境侵权受害者无力完成的工作都可以由协会代理完成,由此可以改变环境诉讼双方的力量对比,减少司法部门的工作量,有助于司法部门正确的适用法律,加快环境案件的审结,减少积案,维护司法的公信力。而且许多环境侵权纠纷会以正常渠道及时反馈到政府部门,从而也有利于行政部门及时调整环境执法的重心,并及时解决环境纠纷,有效化解社会矛盾,同时可以促进环保事业的发展、生态和谐社会的建立。


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