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谈国际法视角下的武力干涉

 论文栏目:国际法论文     更新时间:2018/7/13 10:40:57   

摘要在武力干涉领域,国际法受到了严峻的挑战。联合国虽然对武力干涉有着名义上的约束力,但是种种迹象表明,这种约束是单方面的,部分霸权主义国家以“先发制人”、“人道主义干涉”、“保护的责任”等多种理由对他国进行武力干涉。武力干涉过程及后续处理工作中国际法和联合国的约束力明显不足,国际武力干涉行为正在向新的程序和秩序发展。这应当引起我们的警醒,防止霸权武力干涉的合法化,国际法和联合国积极探索武力干涉的实施条件和程序,中国在这个过程中应肩负起必要的责任和义务。

关键词国际法;武力干涉;人道主义干涉

2018年4月13日美国联合英国、法国对叙利亚军事设施实施了精准打击,中国、俄罗斯等国家表示任何绕开安理会采取的单边军事行动都有悖《联合国宪章》宗旨和原则,违反国际法和国际关系基本准则,呼吁回到国际法框架内,通过对话协商解决问题。此类军事行动随着现代武器的发展和恐怖主义等问题的出现不断增多,武力干涉领域出现了“先发制人”、“人道主义干涉”、“保护的责任”等新情况、新战略。

一、国际法上武力干涉相关情况

(一)国际法关于武力干涉的历史沿革

国际法领域的武力干涉是指在别国领土发生的武力攻击,主要目的是使该国主权屈服、侵害其领土或政治的独立。一般来说指已经产生效果的武力攻击,也有扩大解释论者认为,迫在眉睫的武力攻击威胁也是一种武力干涉,这主要是根据现在武器特别是核武器的特点提出的修订。国际社会第一次对战争权做出限制是1899年缔结的《海牙和平解决国际争端公约》,随后1907年,国际社会对该公约作了进一步修订。该公约要求各缔约国尽量用和平手段解决分歧,并约定战争是最后迫不得已的方法。《国际联盟盟约》1920年1月10日正式生效,其中第12~15条专门规定了和平解决争端问题,强调非仲裁员仲裁或法庭判决或行政院报告后三个月届满以前,不得从事战争。1929年7月25日生效的《关于废弃战争作为国家政策工具的一般条约》,到1933年有63个国家承认,该公约谴责用战争解决国际争端,强调解决一切争端或冲突必须用和平手段。二战以后,联合国成立,其宪章第六章专门做和平解决争端做出规定:“要求任何争端之当事国,应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用,或各该国自行选择之其他和平方法,求得解决。”当遇上和平的威胁时,安理会可按照第七章第四十一条,“采取包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝等方式”,或按照四十二条,“采取联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事举动等方式,予以制裁,确保国际社会秩序安定有序”。近年来发动武力干涉的主要理由有:应对恐怖主义的“预防性自卫”、对别国的“人道主义干涉”和“保护的责任”。“预防性自卫”基于联合国宪章第五十一条:联合国任何会员国受武力攻击时,在安全理事会采取必要办法,以维持国际和平及安全以前,本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。这里的分歧主要集中在,行使自卫权仅限于武力攻击发生之后,还是确定将要遭受攻击之时。2002年美国《国家安全战略》首次确立了先发制人(preemptivelyattack)战略,2006年美国重申了这一战略。近年来一些国家随之奉行先发制人战略,如英国和日本等国家,这些国家毫无疑问是坚持国家享有先发制人的权利的,但是国际社会并不都认同。“人道主义干涉”是一个经常引起混乱和误解的概念,是指在没有得到被干涉国政府同意的情况下出于人道主义原因对该国实施武力干涉或以武力干涉相威胁。它包括两类行为:一是为了人道主义目的而实施的强制行动,如联合国授权的由全球性或区域性国际组织实施的或者由其授权而进行的集体干涉;二是没有授权的单边或者多国联合武力干涉。“保护的责任”由加拿大“干预和国家主权国际委员会”于2001年提出,是指主权国家有责任保护其领土内人民免遭可以避免的灾难,但其适用范围主要限于阻止大规模屠杀、强奸和饥饿,若该国陷于瘫疾而且不愿意或者不能够履行这样的责任时,为了预防和阻止大规模侵犯人权的情势,应转由国际社会来承担该责任。

(二)近年来主要武力干涉事件回顾

美国九一一事件发生后,恐怖主义引起全球恐慌,联合国安理会要求塔利班交出头目本•拉登,并让他接受审判。同时,要关停训练营,否则要进行制裁。但塔利班政府表示拒绝,并关闭对话渠道。2001年10月7日经安理会批准,美国等联军发起阿富汗战争,对基地组织和塔利班宣战。这次战争是联合国授权的,符合联合国宪章第五十一条规定,也是应对恐怖主义的“预防性自卫”。2003年3月20日,美国、英国的联合部队对伊拉克进行直接武力干涉,主要理由是伊拉克有大规模杀伤性武器并暗中提供给恐怖分子,支持全球恐怖主义活动。这次武力干涉没有经过联合国安理会批准,实事证明,伊拉克也没有大规模杀伤性武器。这实际上是美国铲除异己力量的单边行动,美国使用的战略托词是“预防性自卫”。2011年,利比亚民众要求统治长达42年的领导人穆阿迈尔•卡扎菲下台,并进行民主革命。鉴于卡扎菲的行为,2月26日,通过决议,冻结卡扎菲资产,并移交国际刑事法院。3月15日,政府军持续推进,收复艾季达比耶市,完成对班加西外围的战略控制,胜利在望。3月17日,在美国等国家的推动下,安理会通过决议,划定利比亚部分地区为禁飞区。随后以美国为首的联军曲解联合国大会的决议,采取直接武力干涉,使得局势迅速反转,卡扎菲政权短时间内覆灭。这次武力干涉是“保护的责任”解释理论首次实践应用。2014年3月16日,克里米亚通过公投,联合塞瓦斯托波尔市宣布独立并加入俄罗斯。在这个过程中,俄罗斯上议院通过了动用武力的提案,在乌克兰公投等诸多环节和节点俄罗斯军队都给与了支持或参与活动。关于武力干涉的理由,俄罗斯提出是应乌克兰总统邀请、支持克里米亚自制、保护本国居民和黑海舰队等。马玥等人认为,乌克兰总统的邀请是为了重建法制、恢复秩序,并未同意克里米亚独立;克里米亚自决的合法性存疑,安理会未授权俄罗斯使用武力;保护黑海舰队是“预先性自卫”。2017年4月4日,叙利亚伊德利卜省南部发生疑似化学武器攻击。随后美国以此为理由,多次向叙利亚发射导弹进行武力干涉。美国在与俄罗斯的通报中,声称空袭是防御性的,其主要任务是打击伊斯兰国,俄罗斯却对此表示否认。最近一次是,2018年4月13日美国联合英国、法国对叙利亚军事设施实施了精准打击。这些袭击均未获得联合国授权,美国的理由是“预先性自卫”和“保护的责任”。

(三)当前国际社会对武力干涉的态度

国际法发展至今,少数国家以谋取利益、推行政策为出发点的战争完全被禁止,对武力干涉的限制条件也日趋严格。国家受到侵略时自卫使用武力,联合国安理会为恢复世界秩序可以使用武力干涉,其他武力干涉行为均不受国际法承认。但目前,联合国在武力干涉领域约束力不足。一方面,联合国安理会经:投砸匀说乐饕寰戎奈淞Ω缮娌扇∧淼奶龋涣硪环矫,对部分国家多次绕开联合国以反恐怖主义斗争、扩大自卫权等为名的武力干涉行为持保留态度。特别以“预先性自卫”为名,在另一方采取武力攻击之前,采取武力干涉,这为美国、俄罗斯部分学者支持,他们认为国家拥有绝对和完全的权力决定何时何地行使自卫权,自卫权的行使不受国际条约和习惯国际法约束。事实上这些行为也经常无视安理会决议或者扭曲决议要求。国际社会对这些行为不满,但是由于不同的国际地位、政治经济实力,对部分国家的约束并没有取得很好的效果,关于武力干涉的限制往往针对于其他国家。尽管当前,国家主权平等、不干涉等成为大家公认的原则,但是与单边主义、霸权主义相匹配的武力干涉现象依然存在,国际社会对此往往持容忍状态。

二、使用武力干涉的条件和约束

当前国际上对武力干涉的使用条件和约束有初步的共识,形成了一定的国际惯例,主要有以下几个方面:

(一)武力干涉应满足的条件

第一,邀请使用武力。一般来说,接受合法并且实际掌权的政府邀请,为其提供军事援助不违反国际法要求和国际惯例。国际法委员会《国家责任条款草案》第二十条指出一国明确同意另外一国实施特定行为时,该行为的不法性解除,但不得超过约定的限制。一是同意的主体是合法的政府,并且能对国家有实际的控制;二是政府有依法处理内部问题的能力,外国武力干涉是协助力量;三是不能超出约定的限制,利用武力做出其他违法邀请国意愿的行为。同时,也有学者指出,反政府武装力量一般应具有一定的“非正义”性。但武力邀请条件在现实执行中存在一定问题,如客观评价标准、合法政府认定、政府能力认定、“非正义性认定”等。第二,联合国授权。联合国宪章第二条第四款认定任何未经联合国授权的多边使用武力的情形均为非法行为。可以被理解为,联合国授权的武力干涉是合法的,经授权单个国家或者多个国家可以使用武力直接干涉或者威胁干涉某个国家。宪章第七章规定了禁止武力干涉的例外情况,这为安理会批准使用武力干涉预留了政治空间,也为武力干涉找到了法律依据。在某些问题上的“国际关切”与国家“同意”便成为联合国批准或者实施武力干涉的原因。除以上两种情况以外,实施武力干涉应该同时满足“必要性原则”(PrincipleofNecessity)。该原则来源于1837年的加罗林号事件,由时任美国国务卿丹尼尔•韦伯斯特阐明,使用武力的前提要素:“刻不容缓的”(instant)、“压倒一切的”(overwhelming)、“没有其他选择手段”(leavingnochoiceofmeans)。

(二)对武力干涉的限制和约束

从实际情况来看当年的联合国并没有像战后的的设想一样,完善健全一套普适的标准,并以此标准衡量国家对国家的武力干涉,联合国安理会或者联合国大会只是通过决议,对违反规定进行武力干涉的国家进行谴责,或者号召国际舆论对其进行谴责。但实际情况是,当前国际纠纷越来越复杂,纠纷原因既有当前原因也有历史原因,浅层次矛盾与深层次矛盾交织,双方都不克制或均有过错,明显的是非判断已经不能满足形势发展需要,国际社会往往对整体事件难以有准确、真实、客观的判断和了解。在难民救助、人道主义援助、呼吁双方停火等方面都难以做到,更难以对国家的违法行为进行限制和约束。联合国宪章并没有将判断武力干涉合法性的权利归属到联合国的任何机构,也没有体现武力干涉的具体细则。第二条第七款中,明确了授权联合国干涉不是任何国家国内干涉行为,也不要求会员国提请解决。这种状态只能有两种极端,一种是决定由所有成员国共同作出;另一种是每一个成员国都可以提起申请,以联合国的名义进行干涉。国际法庭本身缺乏执行力。1979年9月,尼加拉瓜独裁政权被推翻,建立了民族复兴政府。新政府成立不久,国内出现了反政府武装。美国公然干涉内政,支持反政府武装。经国际法院最终判决,美国以提供财政支持、武器装备、训练、情报、后勤支持的形式支持尼加拉瓜境内反政府武装的军事和准军事行动,构成了对不干涉内政原则的违反,但对美国并没有产生实际约束。

三、武力干涉领域国际法发展方向

从当前国际形势上来看,武力干涉不可能完全避免,而且也不应当完全被禁止。而国际法武力干涉领域正处于发展阶段,需要各个国家共同进行探索和实践。在这一进程中,笔者认为,要注意以下几个方面:

(一)反对霸权主义

以美国为首的北约国家和部分大国,多次绕开联合国安理会发动局部武力干涉,而联合国的不作为,一定程度上是默许了这种行为。在国内法中,错误的行为无论重复多少次,都不会变成正确的。但是在国际法领域,多次的错误行为不被纠正,往往会成为“惯例”或“一般实践”。一战、二战等世界大战的发生以及不可避免,都源自于一开始对霸权主义单方面的武力干涉持纵容态度。当前,部分霸权主义国家多次实施武力干涉,其中有安理会授权的,如2001年10月7日美国发动阿富汗战争,2002年11月收复大部分领土,2011年击毙了本•拉登,但到2014年12月29日才宣布战争结束;有曲解安理会授权的,如2011年利比亚战争,联合国只是在利比亚设立禁飞区,美国等国家直接使用武力进行了干涉;还有直接绕开联合国安理会的,如2003年伊拉克战争。文森特在《人权与国际关系》一书,提出了著名的蛋盒理论:主权国家是鸡蛋,国际社会是盒子,盒子的作用是为鸡蛋提供缓冲的空间,而不是直接予以干涉。我们一方面要警惕霸权主义单方面采取武力干涉的合法化倾向,另一方面,要积极呼吁提倡多边参与,协商讨论。

(二)坚持以人为本的原则

以人为本是中国特色的提法,其本质还是人道主义。发动武力干涉时打击的目标应该是军事对象而非平民对象。在武力干涉的过程中,应当充分保障平民的基本权利。诚然,在实际武力干涉过程中,区分军事对象和非军事对象有一定的困难,但是仍然要坚持以人为本的原则,尤其是军队指挥官在明知道含有较多平民对象情况下仍然采取军事行动的行为要坚决予以纠正,国际军事法庭要进行审判。同时,要加强军人职业素养的教育,并改进武器效果,避免使用极度残酷和过分伤害的武器,尽最大可能减少平民的伤亡。

(三)积极寻求武力干涉替代措施

国际社会应积极探索各种非武力的措施和途径,以减少战争对双方的损失。第一,要进一步树立联合国安理会的权威,就目前而言,安理会仍然是解决国家之间分歧的重要途径,各国应当在联合国的框架下进行协商,遵从安理会的决定,维护联合国权威。第二,要形成合力。国际社会应当对无正当理由武力干涉的行为进行谴责,并采取经济、政治、文化等多种方式进行制裁。第三,鼓励协商解决问题。美国多次向朝鲜施压,要求放弃核试验,接受联合国调查,为此美国多次进行制裁,并派遣航母进行武力干涉,但并没有取得预期成效。最终朝鲜还是通过谈判的途径宣布永久放弃核试验,金正恩与韩国总统进行了历史性的会晤。在遇上分歧,应鼓励通过协商解决问题。

四、中国在武力干涉领域肩负的责任

近年来,西方国家以“先发制人”、“人道主义干涉”、“保护的责任”等理由多次实施大规模武装干涉,这让中国和平共处五项基本原则的立场面临较大压力。武力干涉与每个国家的直接利益和切身安全息息相关,保障武力干涉的规范化、法制化运行是世界上每一个国家的责任。中国作为联合国常任理事国,在这方面应当肩负更多的责任和义务。

(一)以身作则,带头推行沟通协商机制

中国秉承和平共处五项基本原则,致力于构建新型国际关系和人类命运共同体,为其他国家树立了表率。主权平等是指国家不分大小、强弱、贫富,主权平等,相互尊重,互不干涉内政,各国有权自主选择社会制度和发展道路。合作共赢体现在政治、经济、安全、文化等合作的方方面面。同时,这为搭建完善沟通协商机制奠定了基础。作为联合国常任理事国,中国要继续推进国际关系民主化,不能搞“一国独霸”或“几方共治”。世界上的事情越来越需要各国共同商量着办,建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。

(二)积极呼吁,完善武力干涉程序和规范

国际法的一个重要渊源是国际习惯,联合国安理会的决议可以作为习惯的辅助资料。国际法庭等国际司法机构进行判决时,安理会的决议对当前法律的完善、未来法律的依据有着十分重要的地位。中国作为联合国常任理事国对安理会的决议有一票否决权,完全有能力影响国际武力干涉的程序和规范制定。中国应本着对国际法负责的态度,对武力干涉的发展有着明确态度和预期,积极呼吁、协助完善,以进一步规范武力干涉的前提条件和规范程序。

(三)主动发声,探索有中国特色武力干涉问题解决途径

在解决国际纠纷方面,中国有自己较为成熟的经验和做法,并取得了一定成绩。下一步应当继续深入思考和总结,在国际武力干涉领域怎样体现出公平和正义,怎样更好的保障人权,进而推动国际社会关于武力干涉理论的法律构建、制度发展、程序变革,甚至反馈机制,找到一条有中国特色的武力干涉领域解决途径。

作者:石晓旭

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