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能源法律制度发展与完善

 论文栏目:法律制度论文     更新时间:2018/3/29 10:32:43   

摘要:能源是保障国家安全,促进经济发展,提高人民生活水平的重要物质基础。能源的开发利用的各个环节又庞大而复杂,须要构建完善的法律制度予以保障。改革开放以来,我国能源法制建设取得了显著的成果,但还是暴露出一些问题。在世界各国能源竞争日益激烈的大背景下,应尽快建立完备的能源法律体系,完善能源监督管理制度,促进清洁能源的开发,不断发展完善我国的能源法律制度,为我国能源战略崛起提供有力的法治保障。

关键词:能源法;法律制度;能源监管;发展理念

一、构建能源法律制度的必要性

能源是国家安全和社会稳定的前提,其在经济、政治、民生等方面都发挥着重要的作用,能源安全也成为国家的根本战略任务,所以必须用法律的手段解决能源问题,制定能源基本法及其相关法律制度,形成长效机制,使能源的开发利用制度化、法治化。目前,我国在能源的开发、利用、运输、储存等方面存在着开发利用率低,环境污染严重、加工储存缓解技术落后、供给不科学等问题。例如,煤炭的开采、开发利用程度低,带来了严重的生态环境问题,有些已经危及人身健康。现阶段,我国煤矿在生产过程中煤矸石的产生量占据总煤碳开采数量8%-18%左右,我国的煤矸石积存数量大约有45亿吨,并且煤矸石数量呈现出逐年递增的趋势。煤矸石之中包含有很多的残煤、碎木屑以及煤质泥岩等,这些物质在长期堆放以后,常会出现自燃,同时还会产生非常多的有害气体,会造成严重的环境污染问题。①能源市场的监管,需要法律体系保障。首先,将能源纳入市场调整,可以实现能源财富最大化,生产者和消费者的盈余最大化,减少资源浪费,激励创新,提高能源经济效率。其次,能源市场的特殊性促使了监管的必要性。第一,能源的分配需要引导,能源并不能满足社会各行各业的理想需求,所以需要国家根据现实需要,规划、引导能源的分配;第二,垄断。能源行业的进入门槛高,一般缺乏相应的替代品,特别是在我国公有经济的体制下,能源市场本身就具有封闭性,难以形成有效的竞争,容易形成垄断,垄断又容易造成不公。然而,能源市场的垄断并不是一个简单的公平与否的问题。一方面,应该保护其垄断地位,维护政府在能源市场的有利地位。另一方面,垄断又应该被限制,以增加能源市场活力。所以,能源生产者需要监管,以保证垄断地位,限制垄断权利;第三,社会成本。能源利用不仅需要资本,也会对环境和人的健康产生影响,这些都是能源的社会成本,这一部分显然无法通过市场调节,只能通过监管实现。在能源的监管中,涉及多方主体,关乎市场、经济等秩序。这样庞大复杂的关系,需要划定范围、明确权属、理清各方权利与义务,形成稳定长效的机制,这一任务非法律所不能完成。

二、我国能源法制度现状

肖乾刚、肖国兴老师认为:“能源基本法律制度是构成能源法制度结构的基。谴懈疽庖宓姆芍贫,它是一国能源法律规范确定的规范能源开发利用以及规制基本内容的能源法律制度。”②我国颁布了众多能源法律法规,形成了不少单项制度。能源法制的发展从改革开放开始的,起初是以政府规范性文件的形式颁布的。例如,1985年国务院发布《国家能源交通重点建设基金征集办法》、《关于集资办电和实行多种电价的暂行规定》等。在市场经济兴起和可持续发展观念的刺激下,我国的能源立法不仅如雨后春笋般集中爆发,而且可持续发展的理念也得到了体现。时至今日,我国有《电力法》《煤炭法》《可再生能源法》等单行法律,并出台了《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等多部与能源问题相关的法律、法规以及诸多规章和地方性法规。它们确立了当前我国能源法律的许多具体制度,例如:《节约能源法》规定了节能计划制度、重点管制制度、用能产品标识制度、节能标准和节能产品认证制度等;《可再生能源法》中确立了总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度等。从目前我国已经颁布的能源法律看,能源基本法律缺位,明确的能源法律基本制度无据可循,具体的制度在单行法中有所体现。首先,对于一个完整的法律制度而言,基本法在法律体系中起到提纲挈领的作用,其缺位使得能源法律体系难以建立。其次,没有基本法,各个单行法之间缺乏统一协调,具体制度之间没有联系,容易产生冲突,造成法律调整效果不佳。再次,能源问题的解决从根本上讲在于国家的能源策略,而国家意志需要在基本法中确立为法律原则,进而指导各具体的法律法规乃至行政命定的制定。最后,能源基本法的缺失直接导致了政策法治化路径的阻塞。能源法中监管制度不完善,我国目前的能源法中没有能源监管的专门规定,大多见于政策和行政命令,规范性程度低,监管力度不强。从1949年成立燃料工业部以来,我国的能源管理部门分分合合,职权也变化不定,始终缺乏稳固统一、专门权威的能源管理,管理力量薄弱。能源产业的健康发展关系到国民经济稳定增长和人民生活水平的持续提高,能源产业本身行为主体多样,各个主体之间关系复杂,又与其他产业部门有着诸多交叉。所以,对能源产业的监管尤为重要。我国目前能源监管的职能分散于不同的部门,职能划分也不清楚,没有形成统一的、综合的监管体制,在实际工作中往往会出现“九龙治水”,或者部门之间的利益纷争,如果没有国家级的能源监管法律体制,那么能源产业的运行很难纳入法治轨道,这将直接威胁我国的经济安全。没有体现绿色发展理念,党的十八大以来,实现绿色的可持续发展已经树立为我们的最新发展理念,习近平总书记曾提出:“2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%,非化石能源占一次能源消费比重达20%左右……”然而,就目前我国能源法律来看,绿色发展的理念并没有得以贯彻,国家的发展理念并没有渗透到法律层面。

三、我国能源法的发展完善

当前,我国能源产业空前繁荣,已经成为世界第一能源生产大国和源消费大国,能源消费的增大,带来了环境问题的加剧,甚至危及居民的健康。同时,我国政府正在积极深化改革,简政放权,发挥市场在资源配置中的决定性作用,这意味着能源也将更加充分的回归市场。在这样的背景下,能源法律制度的完善就显得尤为迫切。

(一)加快《中华人民共和国能源法》的出台,建立起结构完整的能源法律体系。《能源法》的立法项目始于2005年,2006年初开始起草,2008年12月送审稿上报国务院,2013年被列入国务院立法计划,2014年6月,习近平在中央财经领导小组第六次会议研究中国能源安全战略时,明确要求加强能源法律法规的“立改废”工作和能源法治体系建设;11月国务院发布《能源发展战略行动计划》指出,要健全能源法律法规。2015年8月送审稿再次上报国务院。《能源法》的立法进程可谓曲折波澜,这一方面是由于能源开发利用的专业性,能源产业的复杂性和技术性以及涉及主体多样性大大增加了法律梳理整合的难度;另一方面,我国能源管理体制的凌乱也是一大阻力,管理职权分散在多个部门,最早成立了燃料工业部,随后成立了国家能源委员会、接着又将其撤销,成立国家发改委能源局,现在又成立了国家能源委员会。面对这样复杂的局面,能源法起草委员会的专家也产生了意见分歧。例如,有的专家认为《能源法》不应作为能源法律法规的基础性法律,或者是母法和上位法,而是将能源领域中涉及综合性、整体性和全局性的问题;而另一些专家认为,必须要提出解决综合性《能源法》立法困境的办法,加快制定综合性、基础性《能源法》。③总之,鉴于我国能源战略安全的需要和能源市场的需要,应该积极克服困难,捋顺关系,加速《能源法》的出台,构建和完善我国的能源法律体系。

(二)完善能源监管制度。当前,我国能源产业的发展面临着双重压力。一方面,我国能源产业发展的现状并不科学,政府也没有形成统一的能源管理体系;另一方面,国际能源竞争日益激烈,我国的能源企业面临着国际能源市场的严峻挑战。因此,建立一个专门的、强有力的监管能源体制势在必行。能源开发、运输、利用等环节中的各方主体,政府在能源管理的范围、程度和方式,行政职权的合法性和界限,只能由能源法进行制度设计和安排。解决这一问题,有两种思路,一是制定能源监管单行法,二是在基本法中设立单章。无论哪一种思路,关键是应该尽快形成符合我国自身能源特点的有效监管体制,明确政府的权力界限和有关各方的权利义务,要建立统一的能源监管部门,协调好各个单位和部门之间的关系特别是能源管理部门同能源监管部门法律地位、职权划分,以及政府、企业和能源消费者的关系,加强国家对能源的横向纵向监管,构建以国家能源安全为中心的能源监管体制。

(三)将绿色发展理念注入能源法律制度中。上个世纪中期,人们普遍没有意识到能源的稀缺性,也没有认识到能源消费所带来的环境健康问题,为了生活的更好,大肆开发,破坏性的使用资源能源,为此也付出了沉重的代价,气候变化、大气污染、水污染无不为我们敲响警钟。如今,可持续发展的理念被广泛接受,各国也都完善修订环境保护和能源法律。在此基础上我国进一步提出了“绿色发展”理念,这是可持续发展的具体化,也更加契合我国当前反应出的能源利用与环境的矛盾。所以,加快“石油天然气法”“新能源利用法”等符合现阶段能源利用状况的法律的制定,启动《电力法》、《煤炭法》等老法的修订,保持我国能源法律体制的与时俱进。

(四)我国能源法制度中应该体现出对清洁能源发展的扶持。我国已经把发展清洁能源提升到了战略高度,清洁能源的发展不仅能解决能源问题、环境问题、也能够带动产业发展,增加就业机会。在能源法律制度中,应该增加对清洁能源的专门立法,充分发挥法律对清洁能源产业的引导、调节、控制等功能,保障我国能源发展战略转型。

作者:康景文 单位:郑州大学法学院

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